Il Blog di Claudio Bovino

Il decreto 15 maggio 2019, n. 62 detta i criteri da rispettare per poter recuperare e riciclare i c.d. PAP, “prodotti assorbenti della persona” come pannolini, pannoloni e assorbenti una volta utilizzati. Grazie al provvedimento – in vigore dal 23 luglio 2019 – le plastiche eterogenee a base di poliolefine, il SAP (Super Absorbent Polymer) e la cellulosa derivanti dal recupero di rifiuti di prodotti assorbenti per la persona (PAP), potranno cessare di essere qualificati come rifiuto ai sensi e per gli effetti dell’art. 184-ter del TU Ambiente (DLgs n 152/2006). Il Regolamento contenuto nel decreto 15 maggio 2019, n. 62 mira a consentire a un settore industriale tecnologico tutto italiano di poter operare, da un lato, creando nuovi posti di lavoro e, dall’altro lato, recuperando ben 900 mila tonnellate all’anno di rifiuti che così non verranno inceneriti o destinati alla discarica.

Due parole sul decreto 15 maggio 2019, n. 62 (PAP)
Il Decreto 15 maggio 2019, n. 62 è composto da 7 articoli e 6 allegati.
Il provvedimento reca un nuovo Regolamento “End-of-waste” (“cessazione della qualifica di rifiuto”), cioè un regolamento che detta i criteri in base ai quali un materiale “cessa” di essere considerato un “rifiuto” ai sensi della Parte Quarta del D.Lgs. n. 152/2006 (c.d. TU Ambientale).
In questo caso oggetto della disciplina sono i “prodotti assorbenti per la persona” (PAP).
Pertanto, il Decreto 15 maggio 2019, n. 62 stabilisce i criteri specifici nel rispetto dei quali le plastiche eterogenee a base di poliolefine, il SAP (Super Absorbent Polymer) e la cellulosa derivanti dal recupero di rifiuti di prodotti assorbenti per la persona (PAP), cessano di essere qualificati come rifiuto ai sensi e per gli effetti dell’art. 184-ter del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (TU Ambiente).

Più nel dettaglio, se risultano conformi ai requisiti tecnici generali di cui all’allegato 1 e ai rispettivi requisiti tecnici specifici di cui agli allegati 2, 3 e 4 al decreto 15 maggio 2019, n. 62, i materiali derivanti dal recupero dei “PAP” non saranno più qualificati come rifiuto ma come plastiche eterogenee a base di poliolefine, SAP ovvero cellulosa, “ad alto” o “a basso” contenuto di SAP.

In occasione della firma del provvedimento End-of-Waste, il Ministro dell’Ambiente Sergio Costa ne aveva parlato come del decreto “con cui può finalmente decollare un’industria tutta italiana che coniuga il riciclaggio e la conseguente riduzione del problema dello smaltimento dei rifiuti con la creazione di tantissimi posti di lavoro”. Secondo quanto riferito dal Ministro, si potranno “recuperare e non mandare a incenerimento o discarica ben 900 mila tonnellate l’anno di rifiuti”, nel rispetto della gerarchia Ue dei rifiuti e dell’economia circolare.
Proprio in Italia è stato installato da qualche anno il primo impianto al mondo per il riciclo al 100% dei pannolini sporchi “usa e getta” che, nei luoghi dove ne viene fatta la raccolta differenziata, possono così sfuggire alla discarica o all’inceneritore: l’impianto si trova in provincia di Treviso, ed è il frutto della tecnologia di Fater Smart, società che fa parte del gruppo Fater Spa, leader nel mercato italiano dei prodotti assorbenti per la persona e nel mercato europeo delle candeggine. All’impianto innovativo di Fater, concedemmo ampio spazio – il prof. Alessandro Bordin e io – nell’ambito di un numero speciale della Rivista Ambiente & Sviluppo.
A Treviso, però, anche quando saranno a pieno regime grazie alle nuove norme, si potrà arrivare a coprire al massimo un bacino di utenza di 1 milione di persone, e servirebbero decine e decine di impianti analoghi dislocati per il Paese laddove si inserisse la raccolta differenziata di questi rifiuti nella filiera (cosa che in alcuni Comuni italiani è già partita). Se solo si pensa che, secondo alcune stime, i pannolini usati costituiscono circa il 3% dei 32 milioni di tonnellate di rifiuti prodotti ogni anno in Italia, si capisce come il decreto possa rappresentare quindi una grande opportunità per le imprese che volessero fare business in questo settore.

End of waste, una questione aperta
Per il prosieguo, ci affidiamo in parte alla efficace ricostruzione di Ecocamere (ved. https://www.ecocamere.it/dettaglio/notizia/130).
Tramite un’attività di recupero condotte nel rispetto di determinate condizioni fissate dalla legge (art. 184-ter del D.lgs. 152/2006 e s.m.i.), un rifiuto può cessare di essere tale (“End of waste”, EOW) e ridiventare materia prima seconda.
Secondo quanto precisato dal Ministero dell’Ambiente (MATTM) con la Circolare 1° luglio 2016 n. 10045, si possono individuare tre modalità di definizione dei criteri di EOW, secondo una specifica gerarchia:
1) i criteri fissati da un regolamento europeo prevalgono sui criteri definiti da un decreto ministeriale, nel caso in cui riguardino la stessa tipologia di rifiuti;
2) a loro volta, i criteri definiti da un decreto ministeriale prevalgono, salvo uno specifico regime transitorio stabilito dallo stesso decreto, su quelli che una Regione (o altro ente delegato) definisce in fase di autorizzazione ordinaria di impianti di recupero dei rifiuti, sempre che si riferiscano alla medesima tipologia di rifiuti.
Allo stato attuale, sono stati pubblicati dall’Ue solo tre regolamenti in materia di EOW, riguardanti rispettivamente:
1) i rottami metallici (Regolamento n. 333/2011),
2) i rottami di vetro (Regolamento n. 1179/2012),
3) i rottami di rame (Regolamento n. 715/2013).
In quanto tali, i Regolamenti Ue sono direttamente applicabili in tutti gli Stati membri dell’Unione.
L’Italia ha adottato invece, a livello nazionale, due decreti ministeriali sulla disciplina dell’ EOW, riferiti al CSS “Combustibile solido secondario” (DM 14 febbraio 2013, n. 22) e al conglomerato bituminoso (DM 28 marzo 2018, n. 69), comunemente noto come “fresato d’asfalto” .

Un periodo di grande incertezza è sorto in tema di EOW dopo la sentenza 28 febbraio 2018, n.1229 con cui il Consiglio di Stato ha dichiarato che “il destinatario del potere di determinare la cessazione della qualifica di rifiuto è, per la Direttiva, lo Stato, che assume anche obbligo di interlocuzione con la Commissione […], posto che la predetta valutazione non può che intervenire, ragionevolmente, se non con riferimento all’intero territorio di uno Stato membro”.
In seguito, la Provincia di Lodi ha inviato al MATTM un quesito per avere chiarimenti sulle procedure amministrative applicabili alla richiesta di autorizzazione per la produzione di gessi di defecazione dal trattamento dei fanghi di depurazione. Il MATTM ha risposto con un parere del settembre 2018: secondo il dicastero, tutta la questione sarebbe stata superata dalla direttiva 2018/851 – di modifica della Direttiva quadro sui rifiuti 2008/98 – che avrebbe espressamente introdotto la possibilità, per le autorità competenti, di rilasciare autorizzazioni sulla cessazione della qualifica di rifiuti “caso per caso”.

Tale interpretazione è la stessa espressa dall’Avvocato generale Juliane Kokott con le sue conclusioni del 29 novembre 2018, nella causa C-60/18 (caso Tallinna Vesi): secondo Kokott, in mancanza di criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto stabiliti, per un certo tipo di rifiuti, mediante un atto giuridico europeo o nazionale di portata generale, “il detentore dei rifiuti ha diritto di chiedere all’autorità competente o a un giudice di uno Stato membro di accertare, per determinati rifiuti, la cessazione della qualifica di rifiuto se, tenuto conto di tutti gli aspetti pertinenti e dello stato più avanzato delle conoscenze scientifiche e tecniche, tali rifiuti sono stati resi utilizzabili al di là di ogni ragionevole dubbio attraverso un’operazione di recupero, senza compromettere la salute umana o danneggiare l’ambiente o senza che il detentore se ne disfi o abbia l’intenzione o l’obbligo di disfarsene”.
Di differente tenore, però, la sentenza successivamente emanata per decidere tale caso dalla Corte di Giustizia (CGUE, sentenza 28 marzo 2019, causa C‑60/18, Tallinna Vesi).
Secondo i giudici europei, risulta dalla formulazione dell’art. 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/98 che gli Stati membri possono prevedere la possibilità di decisioni relative a casi individuali, in particolare sulla base delle domande presentate dai detentori della sostanza o dell’oggetto qualificati come « rifiuti », ma possono anche adottare una norma o una regolamentazione tecnica relativa ai rifiuti di una determinata categoria o di un determinato tipo di rifiuti.
Uno Stato membro dell’Ue può quindi adottare una normativa nazionale in forza della quale, in mancanza di criteri per la cessazione della qualifica di rifiuto stabiliti a livello di Unione con riferimento a un determinato tipo di rifiuti, detta cessazione dipenda dalla sussistenza per tale tipo di rifiuti di criteri di portata generale stabiliti mediante un atto giuridico nazionale.
Lo Stato membro:
– può anche considerare che taluni rifiuti non possono cessare di essere rifiuti e rinunciare ad adottare una normativa relativa alla cessazione della loro qualifica di rifiuti;
– tuttavia, ad esso spetta vigilare affinché una siffatta astensione non costituisca un ostacolo alla realizzazione degli obiettivi della direttiva 2008/98 (come l’incentivazione ad applicare la gerarchia dei rifiuti prevista dall’articolo 4 di tale direttiva o, come risulta dai considerando 8 e 29 della medesima, al recupero dei rifiuti e all’utilizzazione dei materiali di recupero per preservare le risorse naturali e consentire l’attuazione di un’economia circolare).
In tale contesto, spetta alla Commissione e, in mancanza, agli Stati membri, tener conto di tutti gli elementi pertinenti e dello stato più recente delle conoscenze scientifiche e tecniche al fine di adottare i criteri specifici che consentono alle autorità e ai giudici nazionali di accertare la cessazione della qualifica di rifiuto di un rifiuto che ha subito un’operazione di recupero che consente di renderlo utilizzabile senza mettere in pericolo la salute umana e senza recare pregiudizio all’ambiente.
Ulteriormente – hanno scritto i giudici europei – l’art. 6, paragrafo 4, della direttiva 2008/98 – non consente a un detentore di rifiuti, in circostanze come quelle del caso Tallinna Vesi, di esigere l’accertamento della cessazione della qualifica di rifiuto da parte dell’autorità competente dello Stato membro o da parte di un giudice di tale Stato membro.

I prossimi regolamenti End-of-waste

Tornando ai provvedimenti adottati a livello nazionale in Italia in materia di EOW, giungiamo quindi al regolamento sulla cessazione della qualifica di rifiuto per i “PAP”, prodotti assorbenti per la persona (Decreto 15 maggio 2019, n. 62) che dovrebbe consentire – con riferimento ai soli PAP – di superare le criticità dovute alla discussa riformulazione del comma 3 dell’art. 184 ter del TUA (così come sostituito dall’art. 1, comma 19, del decreto “Sblocca cantieri”, cioè il DL 32/2019, conv. dalla L. n. 55/2019), riformulazione che aveva l’intento di “rispondere” alla sentenza del Consiglio di Stato n. 1229 del 28 febbraio 2018, ma che ha di fatto bloccato rinnovi e nuove autorizzazioni regionali delle attività di riciclo di rifiuti in assenza di regolamenti europei o decreti nazionali, rimettendo a eventuali decreti “caso per caso” l’autorizzazione delle singole attività.
I prossimi regolamenti nazionali che verranno adottati saranno quelli su pneumatici, carta e cartone, plastiche miste e rifiuti da costruzione e demolizione.
Nello specifico sono stati elaborati i regolamenti per:
– la gomma vulcanizzata granulare (riguarda circa 350.000 tonnellate in Italia);
– il pastello di piombo (9.500 t);
– i rifiuti da costruzione e demolizione (51 milioni di tonnellate, comprese anche le terre e rocce da scavo e i rifiuti di gesso);
– le plastiche miste (sono circa 450.000 t a livello nazionale);
– pulper e carta da macero.
Ulteriori materiali oggetto di regolamentazione da parte del legislatore italiano saranno il vetro sanitario, la vetroresina, i rifiuti inerti da spazzamento delle strade, gli oli alimentari esausti, le ceneri da altoforno e i rifiuti di acciaieria.